县政府关于全县养老服务发展的情况调研报告

　　近年来，县人民政府在县委的坚强领导下，在县人大及其常委会的有力监督下，全县上下深学笃用***总书记关于养老服务工作的重要论述，积极应对人口老龄化国家战略，推进以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、医养康养相结合”的基本养老服务体系建设，基本实现了“老有所养”。

　　一、全县养老事业基本情况

　　（一）老龄人口基本情况。统计数据显示，我县常住人口21.32万人，其中60岁以上人口4.27万人，65岁以上人口3.53万人，60－69岁以上人口1.94万人，70－79岁人口1.75万人，80岁以上人口0.58万人，人口老龄化率20.03％，略低于全市平均水平21.74％，总体呈现出比例高、增速快、高龄多的特点且已达到中度人口老年化阶段。

　　（二）政府兜底养老情况。全县共有1个县级失能人员照护中心，25个乡镇（街道）养老服务中心，分布于全县25个乡镇（街道），用于承担政府兜底养老服务职能，养老床位数达1518张，每千名老年人拥有养老服务床位39.41张。主要服务对象为特困老人、失能半失能老人。按照“保基本、兜底线”的原则，我县健全完善特困老年人供养制度，将符合条件的全部纳入供养范围，并逐步提高供给标准，截止目前，全县特困供养人数为1834人，集中供养605人。

　　（三）民办养老机构情况。全县民办养老服务机构共有2处，均为医养结合型机构，养老床位数达165张，从全县分布来看，仅葛城街道有康之舟养老、易和养老2家，其余24个乡镇街道均无民办养老机构；
从医养结合来看，2家民办养老机构均为“医办养”融合机构。2家民办养老机构自2021年运营以来，县级财政累计发放社会办养老机构建设和运营补贴150.63万元。

　　（四）社区居家养老情况。全县现有35个社区养老服务站、113个农村互助养老点，社区养老服务机构、乡镇（街道）养老服务中心覆盖率、社会化运营率均达100％。服务对象主要为村社区60周岁以上需要服务的老年人，重点是高龄、空巢、独居且生活有自理能力的老年人，服务内容主要为老人提供生活照料、文体娱乐、精神慰藉等多项服务。

　　二、采取的主要做法及成效

　　（一）养老保障体系更加坚实。一是完善养老事业规划。近年来，我县养老服务规划、政策等制度建设不断推进，科学编制十四五规划、“一老一小”整体解决方案，增加优质养老托育服务供给。二是完善政策兜底保障机制。落实90岁以上老年人营养补贴制度，提升高龄津贴、重度老年残疾人护理补贴等等各类经济困难老人补助2604.84万元，惠及各类老人11782人次。及时将遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖的老年人给予临时救助，今年以来累计临时救助困难老人85.64万元。三是建全养老社会保障体系。初步确立起以基本养老保险为基础、企业（职业）年金、个人养老金为补充、医疗保险、长期护理保险、住院护理险为辅助的多层次、多支柱养老社会保障体系。今年以来，通过推进居民服务“一卡通”，全县社保基金征缴达到27437万元，支付达46422万元，基本养老保险人数达15.49万人，基本医疗保险覆盖19.4万人，待遇入卡率高达95％，长期护理保险覆盖人数达2.28万人，住院护理保险覆盖1831人，做到既补床头又补人头，更补服务质量。四是加大对社会养老事业的支持。创新“中心带站”联建联营模式，由县级养老服务中心联合运营全县社区养老服务站，对运营良好的社区养老服务站、老年食堂予以运营补贴，2022年，为葛城街道养老服务中心和土城社区养老服务站发放运营补助15万元，投入31.3万元用于助餐点、助浴点的建设、运营补贴。

　　（二）养老硬件设施不断完善。一是开展养老服务机构硬件设施提升行动。十三五以来，我县积极协调各级财政、彩票公益金用于支持和保障养老事业发展，累计争取到位资金5560余万元用于养老服务设施全覆盖建设，改造提升农村敬老院19家，改造成“医办养”融合机构2家。启动高观、修齐等6个失能照护点，帮助全县304名贫困失能人员、605名特困人员先后入住养老服务机构，入住率达32.98％，高于全市平均水平近18个百分点。二是大力实施社区居家养老服务质量提升行动。先后对480余户特困、低保、失能、残疾等特殊老年人家庭及周边进行适老化改造，结合城镇老旧小区改造、城市居住社区建设补短板行动等工作，完善城市道路无障碍设施，在公共办事机构、城市公厕设置无障碍通道55个、缘石坡道78个、盲道5.1公里，进一步提升居家养老“舒适度”。三是大力实施景区无障碍设施建设。持续改进旅游景区适老服务设施，满足旅游景区老年游客出行、如厕等需求，大力推进景区无障碍环境建设。在土城红军老街旅游景区游客服务中心添置轮椅、拐杖、雨伞等物品，改进无障碍卫生间5个，改造亢谷度假区漫游不到3.9公里，为老年游客休闲、散步提供更安全、更友好的旅居体验。

　　（三）养老服务改革不断走深。一是完成养老机构托管改革。积极推动公办养老机构“放管服”改革，带动社会有效投资，成功引入重庆夕红老年公寓管理有限公司、重庆大巴山禾润健康养老服务公司等2家专业养老机构在城口落地，并陆续将26家公办养老机构托管给引进机构；
二是健康支撑更加有力。畅通老年就医绿色通道，将全县26家医疗机构已全部升级创建为老年友善医疗机构，为高龄、重病、失能及部分失能人员提供优先挂号、就诊、转诊等就医便利服务，为失能人员照顾提供体检、康复、心理支持等康复服务，“助医”格局初步形成；
三是持续开展老年人照顾服务计划。依托葛城街道养老服务中心，为高龄、失能、特困对象、社会老人提供“助浴”500人次，依托土城社区老年食堂，为社区老人提供用餐服务6000余人次，切实解决城区老年人的就餐需求；
四是推动养老服务数字化改革。依托市级智慧养老云平台、“重庆市阳光食品”平台，对28家养老机构实行实时监控，实现经济困难高龄、失能老年人养老服务补贴、营养补贴、社会养老机构运营补贴的在线办理。依托“重庆人社”、“15＋5”便民服务圈平台，建设完成236个人社线下网点，实现养老待遇资格认证服务100％全覆盖。

　　（四）养老综合监管不断走实。一是建立养老服务机构综合监管机制，出台《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》，建立由县领导牵头，民政、市场监管、消防、卫生健康等14个部门和单位参与的联合监管制度，加强对新建、备案养老服务机构食品安全、日常管理、安全生产、财政资金等方面的监管力度，累计开展联合检查3次，发现并整改隐患116条，行政警告养老机构15家，行政处罚养老机构3家，罚款1.5万元，确保养老服务机构安全平稳运营，齐抓共管、合力推进的工作格局初步形成。二是开展养老机构服务质量建设专项行动，委托专业机构对《养老机构服务质量基本规范》的执行情况进行评估，开展养老服务质量评估。聘请重庆市一福养老发展中心对全县26家公办养老机构开展“星”“叶”等级评定，促进养老机构服务质量提升。三是依托“重庆市阳光食品”APP平台，对27个养老服务机构食堂实施“互联网＋明厨亮灶”工程，通过“智能AI”对全县养老服务机构食品安全管理人员进行全方位实时监管。实现了事中事后过程性监管“有痕迹、有记录、可追溯”。四是加强托管机构资金监管。通过将托管机构使用的财政资金纳入综合审计监管，敦促2家托管机构在坚持公办养老机构的公益属性的基础上，进一步优化服务，形成良好的市场竞争。

　　（五）养老产业发展前景可期。一是做优做强避暑养老旅游产业。避暑康养旅游产业作为我县养老事业发展的重点依托产业，目前已建成2个4A级旅游景区，1个3A级旅游景区，1个市级旅游度假区和6个乡村旅游集群片区，为来城老年旅游群体提供了更多更好的康养旅游产品选择。2023年7－8月，共接待游客150.3万人次，其中60岁以上养老群体占比月47％，旅游综合收入实现3.3亿元的新高。二是丰富老年人精神文化生活。利用春节、元宵等传统文化节气，购买三峡曲艺团、大巴山艺术团、老街乐队等文艺节目30余场，开展文明城市创建主题汇演4场、巴山歌友会服务活动10余场，将乐器、舞蹈、小品、民乐等表演送到老年群体身边，为来城老年旅游群体提供“视觉盛宴”和更优质的老区文化体验，养老服务与乡村旅游、康养产业等融合发展前景可期。

　　（六）养老领域反诈不断加强。一是扎实有效开展打击整治养老诈骗专项行动。依法严厉打击侵害老年人合法权益的各类诈骗违法犯罪，今年以来，办理涉养老诈骗案件2件，对此类犯罪行为形成有效震慑；
二是加强反诈宣传。将养老服务机构、乡镇敬老院、社区养老服务站点作为宣传重点，通过电子显示屏宣传播报、发放防诈骗手册、张贴宣传画等多种形式进行动员，发放宣传手册2000余份，张贴反诈宣传海报1000余张，横幅20余条，专题宣讲30余场次，公布打击养老服务领域非法集资专项行动举报渠道，鼓励群众举报涉养老服务诈骗问题线索，切实守护好老年人的“钱袋子”。三是加强反诈工作台账管理。将28家养老服务机构、20家涉及养老服务的企业纳入台账管理并定期排查，按照“一院一策”的原则，对排查结果进行综合评估，建立风险隐患等级从低到高的“绿黄橙红”风险管控名单，实现整改、销号全过程闭环管理。

　　（七）养老服务力量日趋壮大。一是加强人员配置。成立城口县养老服务指导中心，新增编制3个，选拔优秀年轻干部2名作为业务骨干从事养老服务工作，切实加强对全县养老服务事业工作的指导。二是强化养老服务队伍业务能力。组织乡镇分管领导进行养老业务集中培训与考试，并将培训情况和考试成绩纳入考核，进一步提升基层民政队伍的业务素养，今年以来利用各种会议累计开展培训150余人次。三是提高养老服务队伍安全履职能力。邀请县消防救援大队对养老机构负责人开展安全生产专题培训2次，指导机构从业人员开展隐患排查、使用消防器材、开展应急演练，提高机构负责人的安全红线意识。四是加强养老从业人员服务能力建设。组织人社、就业等部门对在职护理人员开展全覆盖培训，提高人员素质。近年来，累计开展专业培训超300人次，养老护理员持证率达40.16％。养老从业人员已从2019年的60人增加到现在的128人，年均增长率高达20％，护理人员和机构老人配比从1：10提升到1：6.7，机构专业化服务能力得到有效提升。

　　三、面临的主要困难和问题

　　近年来，虽然我县把养老事业发展列为民生实事进行重点推进，取得了一定的成效，但因起步晚、基础弱，低端供给、无序发展、氛围不浓的问题仍然较为突出。

　　（一）养老资源闲置现象突出。主要表现为：养老服务机构床位空置率高、高端养老服务供给能力弱。在兜底养老方面，受家庭经济收入、传统养老观念、特困人员性格及其监护人等因素影响，加之养老服务机构仅能提供基本兜底养老服务的实际，我县特困人员仍然以居家养老为主流，2023年，我县共有特困老人1834名，拥有兜底性集中供养床位1518张，实际集中入住特困老人605人，集中供养率仅为32.99％，床位空置率高达47.1％。在高端养老方面，我县养老服务机构整体仍然呈现“小、散、弱”状态，位置偏僻、场地狭小、设施简陋、服务单一的瓶颈有待破解，仅有的2家社会养老机构难以满足城区老年人多样化的养老需求，目前，我县城区有65岁以上老人5482名，年均老年游客群众约为70万人，具有巨大的潜在性养老需求。而易和和康之舟养老仅有护理型床位165张且仅仅入住城区老人59名，床位空置率高达64.24％，中高端养老的氛围仍然没有形成。

　　（二）养老服务供给能力较弱。主要表现在养老服务基础设施建设缓慢，已建成机构服务单一。一方面，受近年来经济大环境影响，市级层面对养老服务的投入相较疫情前有所下降，加之县级薄弱的财政情况，难以为养老服务基础设施建设提供更多资金，导致第五老年养护中心等项目立项4年来，至今尚未完工。2022年谋划的第八老年养护中心项目，至今停留在纸上。另一方面，已有养老服务机构的服务同质化现象依旧突出。截止目前，全县26个公办养老服务机构除北屏、明通和修齐敬老院有自费人员入住以外，其余均无社会人员入住，造成投资闲置的同时，延缓了高端养老供给能力的提升，这一系列的现象充分说明，我们的养老服务供给矛盾仍然突出。

　　（三）医康养结合仍不够紧密。一是融入宜居宜业宜游大巴山生态康养城建设有差距。按照《关于加快建设宜居宜业宜游大巴山生态康养城的实施意见》要求，到2030年，新建居住区配套建设养老服务设施配套率、达标率要达到100％，护理型养老床位数占养老机构床位总数比重要达60％，普惠型养老床位占比按要求要达到80％，目前仅有护理型床位和普惠型养老床位占比达标。“物业＋养老”尚在探索当中。二是医养结合成都有待提高，目前县内医疗服务能力有限，缺乏专门的老龄医疗、护理资质工作人员，无法完全满足养老医疗需求，大多数乡镇养老机构、医疗机构基础设施较为落后，承担医养结合的能力较弱，加之投入、政策等原因，推动医养结合的积极性仍然不高，全县医养结合的养老服务机构仅3家，占养老机构总数比仅10.7％。这些现象都说明我们在构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系仍然有不小差距，在融入宜居宜业宜游大巴山生态康养城建设上仍然办法不多、思路不广、步子不大、成效不显。

　　（四）社区养老服务营运困难。主要表现为：社区养老服务设施运行效果不理想。我县大力实施社区养老服务“千百工程”以及“全覆盖”工程，加快建设乡镇街道养老服务中心和社区养老服务站，实现了“全覆盖”。但由于时间紧，为如期完成“全覆盖”建设任务，社区养老服务站呈现“先天不足”的现象，有的位于封闭小区内部，且没有独立的出入通道，如葛城街道柳杨社区养老服务站；
有的地址较为偏僻，楼层不佳，群众难以发现，知晓率不高，如庙坝、坪坝、双河双流社区养老服务站；
有的与社区用房在一起，场所狭窄，给群众前往接受服务带来不便，如葛城街道东方红社区养老服务站。有的刚刚建成，就因拆迁改建等导致阵地丢失，如葛城街道滨河、桂花井、东安、咸宜社区养老服务站，有的运营无人管理或聘请兼职社区干部、志愿者管理，如高燕镇大元、泰山社区养老服务站等等，这些“先天不足”导致后期使用效果普遍不佳，服务仅仅限于日间休息娱乐和少量阅读，基本不能提供医疗保健、文化、餐饮、日间托养、健身保健等老年人需要的专业服务。已建成的35个社区养老服务站，仅有10个能够正常运行，14个能通过整改实现运营，其余11个因场地丢失、管理缺失等情况，呈现“停摆”状态。

　　（五）养老服务质量有待提高。一是服务内容同质化现象严重。我县养老机构基本以福利性、非营利性为主，预防、保健、特殊护理、康复保健、休闲养生等中高端优质养老服务缺乏，高龄、失能老人长期照护服务体系还不健全，现有养老机构服务内容几乎“千篇一律”，不能很好地满足老年人多元化、个性化的养老需求；
二是长期护理保险制度尚不成熟，目前我县长期护理保险仍然处于试点阶段，未能与养老服务补贴、失能护理补贴等相关补贴项目之间现实有效统筹，覆盖面上仅仅覆盖了职工医保参保人的重度失能人群，向居民养老扩面不够，仅能保障小众养老需求。三是养老服务中心服务内容单一。多数仅能提供就餐、简单娱乐等基本服务，康复护理、临时托养、家庭支持、心理疏导、康复辅具租赁等开展较少，满足老年人精神生活需求类公共服务供给短缺。

　　（六）养老服务氛围尚未形成。一是敬老爱老宣传不到位。由于基层民政力量对养老没有引起足够的重视，养老政策的宣传仅仅局限于民政政策宣传、业务培训会等方式，宣传渠道不多，创业氛围不浓，加之传统养老思想的根深蒂固，都直接或间接影响了群众参与养老的积极性；
二是养老服务队伍建设有差距。养老服务理念差，专业队伍力量薄弱，由于养老服务劳动强度大、岗位责任重、工资待遇差，常常“招不进人、留不住人”，仅有的120名从业人员中，也普遍存在年龄偏大、文化偏低，缺乏专业护理知识的问题，加之养老从业人员缺乏养老工作情怀，导致我县养老机构服务质量和水平整体偏低。三是自然人文环境限制，导致社会资本存在观望情绪。尽管之前我县已经出台不少优惠扶持政策，但因我县受人口体量较小，配套设施不完善的制约，加之养老行业投资大、回报慢、风险高，造成社会资金的投入意愿不高、积极性不强，自2020年开展公建民营改革以来，累次开展招商引资12次，洽谈企业15家，实际引入企业仅3家（包括易和养老），引入社会资本4000万，实际投资不足1000万，引进的3家养老企业，也远远不能满足社会老人的多元化养老需求。

　　（七）统筹协同格局有待健全。全社会对老龄化社会的重视程度、统筹应对理念还不强不充分，政府、社会、社区社会组织、家庭和个人在养老服务体系中定位不够明确，财政资金、社会力量参与都还不足，老年友好型社会氛围不够浓厚，各方参与的积极性还没有完全调动起来。民政部门发挥统筹协调作用、推动各相关部门间工作协同有待深化。养老服务体系初步建立了评估、保障和供给等制度设计，但总体上养老服务体制机制还不够完善，政策体系没有系统形成，牵头部门统筹协调作用没有很好发挥，部门条块分割现象突出，基层满足于完成上级硬性指标的多，统筹思考、协同配合、有效运转的机制。

　　四、下一步工作打算及思路

　　（一）紧扣顶层设计，着力完善养老服务体系政策与规划。一是认真贯彻落实***总书记关于养老服务事业发展重要论述精神和党的XX大精神，紧抓“十四五”时期作为应对人口老龄化重要窗口期挑战和“三县一城一枢纽”建设发展机遇，尽快出台《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》，厘清政府与市场、企业之间关系，推进社会办养老政策供给，破解金融、补贴、人才、医保、长护险等方面政策难题，树立系统观念，科学谋划好养老事业发展思路。二是紧抓本轮机构改革机遇，进一步发挥老龄委统筹协调作用和部门协同作用，高水平细化“十四五”养老服务体系规划，科学编制《城口县基本养老服务清单》，不断完善权责清晰、保障适度、供给多元、可持续的基本养老服务。三是将社会养老服务设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划。使民政、医疗、教育、文旅、住建等部门专项规划资源共享、有机衔接、统筹谋划，系统性提升养老服务水平。四是积极探索养老服务领域数字化改革思路，在理念、机制、手段、方法等方面精准对标数字重庆建设，加快建成居家社区机构相协调、医养康养相结合，兜底保障充分、中端供给领先、高端发展优质的一体化、多层次养老服务体系。

　　（二）紧抓医康养结合，着力推动大巴山康养城建设发展。一是实施康养人才培训计划。聚焦建设，充分整合社会组织、志愿者团队、社会工作者、退休干部等力量，拓宽养老服务人才来源渠道，实施康养人才培养计划，持续开展养老服务人才培训提升行动。二是探索主题康养服务项目。立足宜居宜业宜游的大巴山生态康养城建设，聚焦老年人“医食住行养”，突出三省门户边城“乡音·乡情·乡愁”情怀。依托特色小镇、特色农耕文化园、红色文化保护村落等载体，嵌入“静养”“疗养”“住养”等特色主题，大力发展集放松精神、休闲度假、休养疗养、回归自然于一体的乡村民宿康养产品；
三是创新优化医养结合服务。依托“大巴山药谷”建设，大力挖掘本地中药材、果蔬农产品、野生植物、山花蜂蜜等自然资源，加强对药膳食品、生态食材的开发，推动形成特色药膳康养产业和养生餐饮，鼓励养老企业植入中医药材馆、理疗馆、养生馆等中医元素，满足老人多层次的养老需求，形成独步渝东北的“中医＋膳食”医养结合品牌。四是探索“候鸟”式养老。依托渝川陕毗邻区县综合交通枢纽建设，用移动互联网、云计算、大数据、物联网等数字手段与智慧养老平台融合，围绕“吃、住、行、游、购、娱、养”等要素，精做细养老服务，创新居家和旅居智慧养老服务方式，提高服务效率。

　　（三）紧系奖惩机制，着力推动社区居家养老服务出成效。一是建立健全社区养老服务全覆盖奖惩机制。通过完善支持保障政策，全面落实建设补贴、运营补贴“双重激励”政策，把建设奖补资金兑现纳入年终考核，对建设成效明显的乡镇街道，在福彩公益金分配中给予重点倾斜，对建设落后乡镇予以一票否决并于以通报。二是完善社区养老服务设施全覆盖体系。盘活用好现有乡镇街道办公楼、学校空置房屋等各类国有资源，采取租赁、收购等多种方式解决养老服务阵地丢失问题，重点落实税费减免及用地优惠等政策，鼓励支持社会力量以公建民营、民建公助等形式参与建设运营，确保每个乡镇街道已建成养老服务中心、养老服务站及互助养老点发挥应有作用。三是加强老旧社区设施与服务供给。全面推进适老化环境改造，进一步推动老旧小区加装电梯工作，推进适老化健身场所覆盖，继续做好中心带站建设，探索乡镇（街道）养老服务中心“老年公益食堂＋集中配送”等“嵌入式”居家养老模式，健全社区老人就医、就餐、就浴的绿色通道，满足居家养老多层侧需求。

　　（四）紧盯企业难点，着力解决社会养老进驻前的忧心事。一是加大招商引资。重点鼓励县旅投、林投、医疗等行业采取融资投资、入股投资、兼并整合等市场化运作方式，广泛吸纳民间资本投入，力争与民营资本合力打造有特色、有标志、有影响力的社会养老基地；
二是建立中高端康养示范基地。探索建立康养产业投资运营公司，结合生态康养、中医药康养、乡村康养、文化康养等特色康养产业，加快培育一批规模化、连锁化、品牌化养老服务企业；
三是解决社会养老机构用地问题。探索把养老机构建设规划纳入城乡建设通盘考虑，在旧城改造和东部新城建设中，为社会办养老机构预留合适的公益性建设用地，探索为社会办养老服务机构建设提供用地优惠政策，解决社会资本后后顾之忧；
四是发动社工力量补充社会养老服务。引导社会办养老服务机构开办老人学堂、志愿服务站、老人艺术班等公益活动，根据社会办养老服务机构规模，至少配备1名社会工作者岗位，为老人提供心灵慰藉、心理咨询、情绪疏导、文化娱乐、临终关怀、生活辅导等专业社工服务，解决社会资本落地后的人员之愁。

　　（五）紧贴民生需求，着力推动兜底养老服务再上新台阶。一是实施“领雁”示范行动。结合养老服务机构等级评定，主动争取上级试点项目，着力打造1—2所中高档养老机构及养老服务中心，示范引领，在提品质、强服务上下功夫，优化养老服务机构空间布局，推动各层次、各类别养老服务机构错位有序发展，从而带动兜底养老水平持续提升。二是实施农村养老服务质量提升行动。提档升级失能特困人员集中照护中心，加快推动改造第四、第五等一批区域性老年养护中心。充分利用乡镇街道卫生院区域优势和专业照护优势，改造扩建业务用房，“医养结合”助力养老服务。三是实施养老服务安全监管行动。结合安全生产十五条硬措施，进一步细化完善养老机构安全监管办法，督导养老机构实施消防安全改造提升工程，完善全覆盖、无死角的高清视频监控系统，强化常态监管，确保安全“零事故”。四是实施养老服务从业人才培养行动。常态化开展养老护理人员岗前培训、在岗轮训、转岗培训，鼓励医师、医士、护师等卫生专业技术人才转岗养老行业，建立养老人才入职补贴等人才激励机制，鼓励养老服务企业将薪酬待遇与职业技能等级挂钩，提高养老护理员薪酬待遇，增强养老从业人员的荣誉感和社会认同度，努力打造一支专业化的养老从业队伍。

　　以上报告，请于审议！

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